La definición de una Política de Desarrollo Social y Población (PDSP) es una señal positiva del compromiso del Estado guatemalteco con los derechos sociales de sus ciudadanos. Más aún lo es su monitoreo, y la publicación ya durante una década de un informe anual de avances al respecto. Los informes anuales hacen un recuento detallado y específico de la situación de las áreas de intervención de la PDSP, incluyendo la educación. Por lo mismo y conforme a lo solicitado, esta nota hace algunas observaciones de naturaleza general y estratégica, más que una revisión cuantitativa de la situación sectorial.[1]
Desarrollo social y población: una visión desde los sujetos de derecho
Para abordar con éxito el área de traslape entre Política de Desarrollo Social y Población y política educativa conviene primero reconocer dos puntos. El primero es que “desarrollo social” es una condición de los sujetos, antes que un sector institucional o de servicios. En contraste con “educación”, que tiene en nuestro imaginario y en nuestras prácticas de servicio un locus concreto – la escuela – el desarrollo social se refiere a una propiedad de los sujetos (individuos, familias y comunidades): su bienestar como producto de la interacción entre oportunidades y capacidad para aprovechar dichas oportunidades.
El segundo es que los temas que usualmente son tratados por las políticas de población se refieren igualmente a propiedades demográficas, es decir, características de los ciudadanos en su conjunto. En el nivel macro se refieren al número y distribución geográfica y por categorías (etarias, étnicas, de género y otras) de la población; y en el nivel micro a las conductas – sexuales, migratorias y otras – que sirven de motor de ese número y esa distribución de la población.
Por lo tanto, mientras en sectores como la salud y la educación es posible (aunque también equivocado) olvidarse de los sujetos y preocuparse de las características, insumos y gestión de la oferta institucional, en el caso de la Política de Desarrollo Social y Población es inescapable reconocer que la misma se estructura desde la perspectiva de la demanda, desde la condición de los sujetos de derecho, y no de la oferta institucional. Las instituciones y sus servicios son, en este contexto, simples formas de hacer operativo el objetivo de la política, y de garantizar el derecho de los ciudadanos. Para el caso que nos ocupa, esta preeminencia de la demanda empuja a pensar la educación en el contexto del ciclo de vida, que es el marco en que varían las necesidades educativas de los ciudadanos; y del desarrollo de las competencias “duras” que le permiten al ciudadano saber y hacer, pero sobre todo de las competencias “blandas” que sirven para relacionarse y realizarse en el hogar, el trabajo y la comunidad. Sobre todo, nos obliga a pensar en los derechos de los ciudadanos.
¿En qué consiste y dónde se ejercita la rectoría institucional de la Política de Desarrollo Social y Población?
El reconocimiento de la PDSP como vinculada estrictamente a la demanda ciudadana tiene implicaciones concretas para su institucionalidad. Mientras una cuota considerable de la atención y esfuerzo del Ministerio de Educación y otras instituciones del sector educativo se dedica a la gestión de los servicios educativos, el grueso de la responsabilidad institucional por la rectoría de la PDSP en educación se debe centrar en garantizar la vigencia de los derechos ciudadanos (que se refieren a las oportunidades educativas), y las competencias (que se refieren a las capacidades para aprovechar esas oportunidades), en cada momento y circunstancia del ciclo de la vida. Así, más aún que otros rectores sectoriales, el esfuerzo debe concentrarse en identificar y consensuar definiciones operativas mínimas de los objetivos y medios de la política, medir su situación basal, monitorear el avance de los compromisos, y asistir la garantía a través del apoyo al ciudadano en el ejercicio de sus derechos y, solo entonces, a través de la orientación a las instituciones, en la prestación de los servicios.
Por lo tanto, al examinar y evaluar los logros con respecto a la PDSP resulta de primera importancia examinar el desempeño institucional con respecto a esas definiciones operativas, su medición y monitoreo. Dadas las características institucionales del Estado guatemalteco, en este contexto el presupuesto resulta un instrumento clave de política y un objeto fundamental de análisis. Dada la debilidad del Estado y la precariedad de las instancias de política y planificación, el presupuesto juega un papel fundamental como enunciado de metas, plan de ejecución, instrumento de evaluación, y contrato institucional. Lo que está y se detalla en el presupuesto es lo que se hace o intenta hacer, así coincida o no con lo que está en las políticas, planes y programas.
La educación: un reflejo sistémico
En Guatemala, seguramente desde la firma de los Acuerdos de Paz, pero incluso desde la Constitución de 1985 y el inicio del proceso de Reforma Educativa, los objetivos de política en educación han sido enunciados de forma clara y se han seguido de forma consistente. Ellos se pueden resumir como: ampliar la cobertura (universalizar la primaria); incrementar la calidad educativa (mejorar la enseñanza y, sólo más recientemente, el aprendizaje); ampliar la Educación Bilingüe e Intercultural (EBI); implementar un currículum pertinente basado en competencias; promover el desarrollo profesional docente; descentralizar los servicios, hacer más eficiente la gestión y ampliar la participación comunitaria en los mismos; e incrementar el financiamiento de la educación.
A pesar de esta continuidad, notable en el entorno caótico de la política pública guatemalteca, el avance en los resultados del sector educativo ha sido frustrantemente lento. Peor aún, más recientemente hemos visto retroceso en las altas tasas de escolaridad primaria, un primer peldaño de la mejora educativa que ya comenzábamos a considerar superado.
¿Por qué persisten y se agravan los problemas? Entender este frustrante hecho exige reconocer que una cosa es mejorar lo que ya definimos como problema, pero otra muy distinta es admitir otros problemas. En esta segunda categoría está el reto de reconocer que en Guatemala, a pesar del crecimiento económico, es el motor de la equidad el que no arranca. Mejoramos nuestros indicadores, e incluso mejoramos los indicadores para todos. Pero persiste la diferencia entre los que están mejor, y los que están peor. Para reconocer esto basta revisar los mapas que se presentan en las páginas 17 y 28 del informe 2012, por ejemplo. Sí, los indicadores han mejorado, como nación y por departamento, pero seguimos viendo – en educación tanto como en pobreza, desnutrición y otras ramas – un mapa que parte al país en las mismas dos mitades. Y esto se repite, década tras década, en cada tema que revisamos. Los números cambian, pero la dinámica persiste, y los éxitos se diluyen entre los fracasos.
En este contexto, la educación no es simplemente un insumo para la producción o el bienestar, ni solo reflejo de la problemática social. Más bien, es el recurso institucional más obvio con que cuenta el Estado para producir y reproducir las relaciones sociales: en la producción (la creación y distribución de riqueza), en la cultura (la definición y valoración de las identidades – sobre todo étnicas en Guatemala) y en la política (la distribución del poder) la educación puede reproducir tanto lo bueno como lo malo. En el fondo la educación en Guatemala es un reflejo de una dinámica más amplia, del modo de producción, de sus instituciones extractivas y de su desigualdad estructural. Es además la puerta de acceso a otros beneficios del Estado. En este marco, la amnesia histórica, la falta de oportunidades para el pensamiento crítico, la restricción en las experiencias para el desarrollo de capacidades de trabajo, el academicismo y las disparidades geográficas en la distribución de los recursos y servicios educativos no son meras limitaciones, sino producto y reproductor de las condiciones sociales más amplias, donde la ciudadanía activa, el pensamiento crítico, las competencias para el trabajo más sofisticado y la igualdad no han sido tradicionalmente valoradas. Tanto así que podemos llamar a la educación El Cuarto Pacto, ese que faltó agregar a los pactos contra la violencia, contra el hambre y por el fisco.
De hecho, el informe 2012 reconoce que la pobreza es un problema estructural del país. Su solución tiene que ser igualmente estructural. Esto impone a la política educativa, como producto y reproductor social, la necesidad de abordar explícitamente la marginación económica, el racismo y la discriminación, y el desempoderamiento de los ciudadanos más pobres, además de dotarles de las competencias para el trabajo y la vida.
Con lo ya dicho sobre el papel del presupuesto en la institucionalidad del Estado guatemalteco, basta entonces examinar la distribución de los dineros para entender: donde está tu tesoro, allí está tu corazón; donde está el dinero, allí están las prioridades. Las buenas intenciones de los planes de gobierno cuentan menos. La persistente baja inversión en educación (2.8% del PIB para 2012, que no ha pasado de 3.2% del PIB desde 2006[2]) cuenta buena parte de la historia. Sin embargo, no se trata de subir el presupuesto por sí mismo, sino de que ese bajo presupuesto refleja el lugar que se le da a la educación dentro del contexto de las prioridades de política pública y del interés nacional. Es además un presupuesto estructuralmente consistente. Ese 42% del presupuesto nacional que recibe la primaria contrasta con el 9.5% dedicado a la preprimaria, el 7.7% del básico y el 3.1% del diversificado (Informe 2011:87); pero tiene sentido: se priorizó la primaria y se le dedicaron los recursos, más que al revés. Otro tanto cuenta la historia del presupuesto de la educación bilingüe e intercultural (EBI). Ha crecido explosivamente en los últimos años, pero sigue siendo una parte exigua, y siempre segregada, del presupuesto total del MINEDUC.
Tramar la Política de Desarrollo Social y Población en la Urdimbre de la Política Educativa
Tenemos entonces dos tareas: elevar la prioridad del sector por sí misma, y elevar los fondos, como señal e inductor de prioridad. Para el caso de la rectoría institucional de la PDSP con respecto a la educación, esto empieza por etiquetar los fondos. Como reconocen los propios informes de la PDSP, la posibilidad de incorporar las inversiones en desarrollo social y población dentro de programas específicos es limitada. Incluso puede ser contraproducente. No sólo no hay mucho dinero a distribuir entre muchos sectores y necesidades, sino que la institucionalidad rectora de la PDSP tiene poca capacidad para meterse en los ámbitos sectoriales; y así debiera ser, pues para eso están los ministerios de línea. Necesitamos entonces empezar por definir resultados y metas de gasto alineados con la PDSP, asegurarnos de etiquetar los fondos, dejar que los programas y los fondos se ejecuten donde toque, y luego pedir cuentas. Pero esto exige ponerle dientes a la política y su evaluación, para que apremie eficazmente al cumplimiento a los ministerios de línea y a los implementadores de los servicios. De nuevo el ejemplo de la EBI lo ilustra. Podemos mantener marginada la educación bilingüe intercultural y alegrarnos del crecimiento acelerado del reducido espacio presupuestario que le asignamos; o podemos tomarla con seriedad e incorporar resultados de educación bilingüe a lo ancho del sector[3] – currículum, textos, formación docente, programas de lectura, alimentación escolar, de todo – y etiquetar los fondos y dar potestad a la Dirección General de Educación Bilingüe para orientar y verificar el cumplimiento de todas las instancias con el resultado deseado.
Dado que el problema de fondo es de equidad – no damos a los distintos lo que necesita cada uno, ni a los iguales lo mismo – necesitamos reconocer que con la educación ocurre como con los asuntos de género: la situación de las mujeres no mejora mientras los hombres no cambien; igualmente la situación de los más pobres no mejora mientras los más ricos no cambiemos.
Esto es importante entenderlo. Todos los guatemaltecos – ricos tanto como pobres, hombres tanto como mujeres, urbanos tanto como rurales, indígenas como no-indígenas, somos sujetos de la PDSP. Las intervenciones podrán priorizar a los más vulnerables, pero no pueden atenderlos de forma exclusiva. Estas no son políticas para pobres, son políticas para guatemaltecos.
Ello nos obliga a preguntar: ¿qué medidas diferenciadas y específicas para hombres, ricos, urbanos, mestizos se han previsto e implementado, que aseguren que las medidas diferenciadas y específicas para mujeres, pobres, rurales, indígenas se puedan realizar con éxito y reduzcan la inequidad? ¿Entienden los primeros que el derecho les asiste y ampara tanto como a las segundas, pero que el Estado en su función redistributiva busca reducir la brecha entre quienes sufren postergación y quienes tenemos ventaja? Si no podemos dar respuestas concretas, no hemos entendido, y mucho menos hemos hecho lo necesario. Puede ser que hayamos puesto el énfasis en la oferta, y no hayamos resuelto el problema sustantivo de la demanda: las barreras, la inequidad y la ciudadanía diferenciada.
Un escenario de oportunidades concretas (para el que las busque)
Lo que se puede hacer es mucho. Aquí apenas ilustro el tipo de intervenciones que permiten concretar la relación entre urdimbre educativa y trama de desarrollo social y población, que señalo arriba.
Desarrollar habilidades sociales “blandas”
Los temas de desarrollo social y población, vistos como retos educativos, corresponden más al universo de las habilidades sociales “blandas” que de las habilidades técnicas “duras”. A diferencia de estas últimas, con su contenido cognoscitivo grande, aquellas exigen el desarrollo de actitudes y prácticas. El sector educativo ya enfrenta un currículum extenso y sobrecargado, pero carece de los recursos y metodologías para hilar la construcción de actitudes y prácticas mediante recursos tales como la lectura por placer o el aprendizaje centrado en problemas o proyectos. En este marco, la PDSP y sus recursos ofrecen una oportunidad atractiva: más que insistir en más contenidos nuevos, ¿por qué no avivar dos pájaros con un soplo (que aquí ya no hay que matar más, ni siquiera dos pájaros de un tiro) y enfatizar por ejemplo la dotación de libros de lectura o desarrollar colecciones metodológicas y guías docentes de proyectos de aprendizaje que modelen actitudes deseadas a la vez que desarrollan los objetivos y contenidos ya existentes en el currículum?
Formar docentes con habilidades en desarrollo social y población
Algo similar ocurre con la formación docente. Sirve, pero poco, que los contenidos de información biológica o psicológica sobre la reproducción humana estén presentes en la formación docente, si son las actitudes y prácticas que exhiben en el aula y en la escuela las que modelan más eficazmente las habilidades sociales de sus estudiantes. La formación docente en esta materia no puede limitarse a la conversación en el aula de la escuela normal o la universidad. Requiere oportunidades para ver, reflexionar y practicar conductas positivas, por ejemplo en el contacto sistemático con personas que viven con VIH.
Precisar y sostener los datos
Ya se dijo que ponerle dientes a la PDSP es esencial. Esto empieza por hilar más fino en los datos y desarrollar información más útil. Por ejemplo, sabemos que en general las mujeres se ven amenazadas en la continuación de su educación tras la menarquia, con el matrimonio temprano y las responsabilidades domésticas. Sin embargo, nos alegramos del cierre de la brecha entre mujeres y hombres en la retención y promoción escolar en básico y diversificado. ¿No será que esto no es sino consecuencia de que las niñas que se quedan en la escuela ya son las que tienen las mejores condiciones de apoyo en el hogar y motivación para persistir y terminar con éxito? Sin datos desagregados y precisos no es posible comprobar o refutar esto, mucho menos garantizar prescripciones eficaces. Sobre todo, será siempre débil la recolección de datos si la información que se extrae no le sirve a los propios docentes y directores de escuela, si no es presentada de forma útil a los tomadores de decisión más locales. Más allá de la producción y consumo de información, es imperativa la continuidad en los reportes. No es demasiado pedir una matriz pública de indicadores, con línea basal, compromisos anuales y resultados de desempeño anual, desagregados por territorio, sexo y etnicidad.
Desmontar las barrera entre educación escolar y extraescolar, y entre escuela y trabajo
“Juventud” es el nombre de las oportunidades y de los retos que enfrentará Guatemala en las décadas siguientes. Es en la base aun ancha de la pirámide poblacional guatemalteca donde se concentran los efectos de la urbanización, la feminización del trabajo, las demandas del mercado laboral en las economías del conocimiento, los retos de la salud reproductiva, la migración y la disponibilidad inadecuada de vivienda, además de la violencia. Sobre todo y para el caso, es en los jóvenes en quienes se desencadenan las debilidades del sistema educativo. Por ejemplo: la división entre educación escolar y extraescolar es contraproducente, pues separa la oferta educativa entre ciudadanos de primera y “los demás”. Esto se hace especialmente obvio en el nivel secundario. Si hemos de alcanzar a los jóvenes que ya trabajan, a los que tienen responsabilidad por mantener una familia, o han desertado de las limitadas ofertas educativas por que no responden a sus necesidades, tendremos que comenzar a pensar la educación como una sola, y las modalidades como opciones que procuran responder más eficientemente a las condiciones de la demanda ciudadana. Debemos asegurar que los estudiantes, basados en un plan de desarrollo personal, se puedan mover horizontalmente entre modalidades, tanto como verticalmente entre niveles. Otro tanto ocurre con las barreras entre escuela y trabajo. Mientras nos rijamos por las necesidades de la oferta (la escuela o el empleador), el muro será casi infranqueable. Solo en la medida que reconozcamos que es el sujeto – ora estudiante, ora trabajador, ora padre o madre de familia – el dueño del plan de desarrollo personal que lo lleva de uno a otro rol, podremos ofrecerle servicios que garanticen eficazmente su derecho.
Coordinar desde abajo
En el monitoreo de la PDSP se han reconocido los retos de la fragmentación institucional. Incluso se han planteado recursos (como la Comisión Nacional de Población descrita en el informe de 2011) con la esperanza de lograr la coordinación desde arriba. Esto es valioso, pero enfrenta un problema de fondo: las instituciones centrales se rigen desde la oferta. Cada institución y sus funcionarios responden a incentivos que los premian y castigan en función del logro de objetivos de oferta institucional, y la coordinación es un distractor. Una coordinación efectiva necesita acercarse al sujeto-ciudadano, que desde la demanda se plantea la vida en términos de bienestar, no de ofertas o servicios de “salud”, “educación”, “trabajo” y demás. Una coordinación así debe sujetar la oferta institucional en mayor medida a ese ánimo integrador del ciudadano. Por esto resulta fundamental empoderar y responsabilizar a las municipalidades como agentes del ciudadano ante el Estado nacional, que coordinan la política social en el ámbito local. Por ello también debemos asistir al desarrollo de una ciudadanía más empoderada, antes que simplemente buscar más políticos y gerentes con buenas intenciones en las instituciones centrales del Estado.
Notas
[1] Félix Alvarado, M.D., Ph.D. Original publicado en: Gobierno de Guatemala (2013). Política de Desarrollo Social y Población: Informe de Avances 2013. Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN). Guatemala. Páginas 87-91. Todos los derechos reservados: Vitruvian Consulting, LLC.
